自然資源部發(fā)布《生態(tài)保護紅線管理辦法》（征求意見稿）

自然資源部

生態(tài)保護紅線管理辦法（試行）

（征求意見稿）

自然資源空間規(guī)劃函[2020]234號

第一章  總則

第一條【制定目的】為劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，保障國家生態(tài)安全，依據(jù)《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若于意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》和相關法律法規(guī)，制定本辦法。

第二條【概念定義】生態(tài)保護紅線，是指在陸地和海洋生態(tài)空間具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等生態(tài)功能極重要區(qū)域，水土流失、土地沙化、石漠化、海岸侵蝕及沙源流失等生態(tài)極脆弱區(qū)域，以及其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域。

第三條【功能定位】生態(tài)保護紅線是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，是調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可途越的紅線，是健全生態(tài)文明制度體系、推動綠色發(fā)展的有力保障。

第四條【職責分工】國務院自然資源主管部門會同有關部門，制定完善生態(tài)保護紅線劃定和管理政策，建立健全標準和監(jiān)管體系，指導各省（區(qū)、市）生態(tài)保護紅線劃定和管理工作。

地方各級自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃，建立生態(tài)保護紅線協(xié)調機制，統(tǒng)一開展用途管制、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法、考核評價等工作。

第二章  劃定

第五條【劃定要求】各省（區(qū)、市）根據(jù)國家和區(qū)域生態(tài)安全格局，在科學評估基礎上，識別生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域，以及其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域，劃入生態(tài)保護紅線，做到應劃盡劃、應保盡保。

生態(tài)保護紅線劃定應協(xié)調好與永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及已有國土空間開發(fā)利用活動的矛盾沖突，確保三條控制線不交叉不重疊。

為保持生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和完整性，位于生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域內零星的耕地、園地，人工商品林、人工草地、改良草地，交通、通信、能源管道、輸電等線性基礎設施，風電、光伏、海洋能等設施，以及軍事、文物古跡、宗教、殯葬等特殊用地，可劃入生態(tài)保護紅線。

第六條【方案制定】省級人民政府組織開展本省生態(tài)保護紅線劃定工作，以全國國土調查和變更調查成果為基礎，明確本行政區(qū)內生態(tài)保護紅線的規(guī)模、結構和布局，提出生態(tài)保護紅線劃定方案。生態(tài)保護紅線劃定方案經國務院自然資源主管部門會同有關部門審核后，報國務院批準。

第七條【勘界定標】結合市縣國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制，開展生態(tài)保護紅線勘界定標。勘界定標應當結合地理實體邊界、自然保護地邊界等，采取設置電子界樁、電子圍欄等手段，將生態(tài)保護紅線精準落地，重要地段、重要拐點等關鍵控制點可設置實體界樁及標識牌。勘界定標的成果數(shù)據(jù)，通過國土空間基礎信息平臺，逐級匯交至國家級平臺，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。

第三章  有限人為活動管控

第八條【管控原則】生態(tài)保護紅線內，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第九條【正面清單】生態(tài)保護紅線內、自然保護地核心保護區(qū)外，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國家重大項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，嚴禁開展與其主導功能定位不相符合的開發(fā)利用活動。禁止新增圍填海。

（一）原住居民基本生產生活活動。包括：修繕生產生活設施，保留生活必需的種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖，服務于原住居民基本生產生活需要的電力、供水、供氣、供暖、通信、道路、碼頭等基礎設施、公共服務設施以及殯葬等特殊設施的建設、維護和改造等。

（二）自然資源、生態(tài)環(huán)境調查監(jiān)測和執(zhí)法，包括水文水資源監(jiān)測和涉水違法事件查處，災害防治和應急搶險，地質災害調查評價、監(jiān)測預警、工程治理等防治工作和應急搶險活動。

（三）經依法批準的古生物化石調查發(fā)掘和保護活動、非破壞性科學研究觀測及必需的設施建設、標本采集。

（四）經依法批準的考古調查發(fā)掘和文物保護活動。

（五）不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關必要的公共設施建設。包括：污水處理、垃圾儲運、公共衛(wèi)生，供電、供氣、供水、通訊，標識標志牌、道路、生態(tài)停車場、休憩休息設施，安全防護、應急避難、醫(yī)療救護、電子監(jiān)控以及依法依規(guī)批準的配套性旅游設施等。

（六）必須且無法避讓，符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；已有合法水利、交通運輸設施運行和維護等。包括：公路、鐵路、海堤、橋梁、隧道，電纜，油氣、供水、供熱管線，航道基礎設施；輸變電、通訊基站等點狀附屬設施，河道、湖泊、海灣整治、海堤加固等。

（七）地質調查與礦產資源勘查開采。包括：基礎地質調查和戰(zhàn)略性礦產遠景調查等公益性工作；巳依法設立的鈾礦礦業(yè)權以及新立礦業(yè)權的勘查開采；巳依法設立的油氣礦業(yè)權勘查，已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍的開采；巳依法設立的地熱、礦泉水采礦權不超出核定生產規(guī)模、不新增生產設施條件下的開采；巳依法設立的和新立的銘、銅、銀、俚、鉆、錯、鉀鹽、（中）重稀土礦探礦權開展勘查活動，因國家重大戰(zhàn)略需要的，可辦理采礦權登記。

（八）依據(jù)縣級以上國土空間規(guī)劃，經批準開展的重要生態(tài)修復工程。

（九）確實難以避讓的軍事設施建設及重大軍事演訓活動。

第十條【生態(tài)功能影響評估】符合正面清單第五、六、七條的人為活動以及其他建設項目，擬進入生態(tài)保護紅線的，由省級人民政府組織自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草等主管部門，系統(tǒng)評估人為活動或建設項目對自然生態(tài)系統(tǒng)以及水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護、防風固沙、海岸防護等生態(tài)功能造成的影響，作為辦理相關手續(xù)的前提和依據(jù)。

第十一條【有限人為活動監(jiān)管】生態(tài)保護紅線內允許開展的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，法律法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定，沒有規(guī)定的，由省級人民政府制定具體監(jiān)管辦法。其中，涉及新增建設用地、用海、用島的，按照現(xiàn)行規(guī)定辦理相關審批手續(xù)。

第十二條【有限人為活動管理原則】生態(tài)保護紅線內的有限人為活動，應遵循以下原則，明確強度控制和管理要求，避免對生態(tài)功能造成破壞：

（一）原住居民在不擴大現(xiàn)有建設用地和耕地規(guī)模的前提下修繕生產生活設施、適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設等，應符合國土空間規(guī)劃和自然保護地專項規(guī)劃提出的用地標準、建設規(guī)模、開發(fā)強度、建筑風貌、生態(tài)環(huán)境保護等限制性要求。

（二）鼓勵發(fā)展生態(tài)農業(yè)，減少化肥農藥施用，降低農業(yè)面源污染；轉變畜牧業(yè)生產方式，實行禁牧休牧，推行舍飼圈養(yǎng)，以草定畜，嚴格控制載畜量，禁止過度放牧、開墾草原。

（三）在自然保護地核心保護區(qū)外，經依法批準，可開展以改善林分結構、提高森林質量和生態(tài)功能為目的的森林經營活動；人工商品林、園地可進行必要的采伐、采摘、樹種更換、撫育。鼓勵有條件的地方通過簽訂協(xié)議、改造提升、租賃、置換、贖買等方式，對商品林實行統(tǒng)一管護，并將重點區(qū)位的商品林逐步調整為生態(tài)公益林。

（四）生態(tài)保護紅線內巳有的交通、通信、能源管道、輸電線路等線性基礎設施，合法礦業(yè)權，風電、光伏、海洋能設施，以及防洪水利等設施，按照相關法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大規(guī)模。線性基礎設施盡量采用隧道或橋梁方式，留出動物遷徙通道；對機動車輛、高鐵、動車、航行船舶等實行合理的限流、限速、限航、低噪音、禁鳴、禁排管理。

（五）淡水養(yǎng)殖和開放式海水養(yǎng)殖等活動應控制規(guī)模，避免破壞自然生態(tài)系統(tǒng)功能；水生生物保護的水域，禁止過駁作業(yè)、合理選擇航道養(yǎng)護方式，必要的航道疏浚活動應避開主要經濟魚類和珍稀保護動物產卵期，確保水生生物安全。

（六）項目建設及其臨時用地應避讓生態(tài)保護紅線。經優(yōu)化選址后，確實無法避讓的，應嚴格控制建設規(guī)模，盡量不占或少占天然草地、林地、自然岸線、水庫水面、河流水面、湖泊水面等自然生態(tài)空間以及重要生態(tài)廊道。項目建設及其臨時用地使用結束后，應及時開展生態(tài)修復，將對生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。

第十三條【人為活動退出】不符合本辦法第九條規(guī)定的人為活動，可按照尊重歷史、實事求是的原則，由各省結合自然資源稟賦和經濟社會發(fā)展實際，細化退出安排。

第十四條【生態(tài)修復】堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內在機理，將生態(tài)保護紅線內生態(tài)系統(tǒng)的保護修復作為各類生態(tài)保護修復工程的重要內容，修復受損生態(tài)系統(tǒng)，保護生物多樣性，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，增強生態(tài)系統(tǒng)服務功能和生態(tài)產品供給能力。

第四章  紅線調整

第十五條【調整原則】生態(tài)保護紅線一旦劃定，非經法定程序不得調整。各地不得擅自通過修改市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃調整生態(tài)保護紅線。符合本辦法第十六、十七、十八條規(guī)定確需調整的，應根據(jù)國務院或省級人民政府有關批準文件，修改相應層級國土空間規(guī)劃，調整生態(tài)保護紅線，更新國土空間規(guī)劃”一張圖”。

第十六條【調入】國務院自然資源主管部門會同有關部門，定期監(jiān)測生態(tài)系統(tǒng)功能變化，結合生態(tài)保護修復、退耕還林還草還濕、人為活動調整退出等，經科學評估，適時將生態(tài)系統(tǒng)服務功能得到提升，或生態(tài)系統(tǒng)面臨退化風險的區(qū)域調入生態(tài)保護紅線，優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局，調整方案按程序報國務院批準。

擬調入生態(tài)保護紅線的區(qū)域，應屬生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域，包括森林、草原、湖泊、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，或位于生態(tài)保護紅線鄰近區(qū)域的重要生態(tài)空間，調入后有利于提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和空間連通性。

第十七條【自然保護地調整】自然保護地等禁止開發(fā)區(qū)域邊界范圍發(fā)生調整的，生態(tài)保護紅線相應調整。省級自然資源主管部門依據(jù)國務院或省級人民政府批準文件，調整生態(tài)保護紅線，并報自然資源部備案。涉及多個省域的，省級自然資源主管部門應做好省際間的溝通銜接。

第十八條【調出】因國家重大項目建設，確需占用生態(tài)保護紅線的，按照以下要求辦理。經評估對生態(tài)功能造成破壞的，按程序調整生態(tài)保護紅線。

（一）涉及用地的國家重大項目。

1.適用范圍。黨中央、國務院、中央軍委確定的國家重大戰(zhàn)略項目，以及中央軍委有關部門批準的軍事國防項目；國務院文件、國家級規(guī)劃中明確的交通、能源、水利基礎設施項目；為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門批準或同意的交通、能源、水利基礎設施項目。

2.審批程序。由省級人民政府充分論證，說明占用生態(tài)保護紅線的必要性、減緩環(huán)境影響和補償措施，制定國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線調整方案，按照《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》，同用地報批一并報國務院或國務院委托的省級人民政府批準。

（二）涉及用海用島的國家重大項目。

1.適用范圍。已列入黨中央、國務院、中央軍委及國家重大戰(zhàn)略領導小組印發(fā)或同意的文件、規(guī)劃，或列入國家發(fā)展規(guī)劃的重大項目；黨中央、國務院、中央軍委明確支持的重大項目；需報請黨中央、國務院、中央軍委及中央軍委有關部門審批、核準的重大項目。

2.審批程序。報國務院批準的項目用海用島，由省級人民政府充分論證，說明占用生態(tài)保護紅線的必要性、減緩環(huán)境影響和補償措施，出具同意占用生態(tài)保護紅線的意見，制定國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線調整方案，按程序審查后報國務院批準。

由省級及以下人民政府批準的項目用海用島，應由市縣人民政府對占用生態(tài)保護紅線進行充分論證，說明占用生態(tài)保護紅線的必要性、減緩環(huán)境影響和補償措施，制定國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護紅線調整方案，經省級人民政府同意后，報有批準權限的人民政府批準。

第五章  監(jiān)督實施

第十九條【杜會監(jiān)督】各地自然資源主管部門會同相關部門，建立健全公眾參與機制，及時向社會公開生態(tài)保護紅線范圍、邊界、檢測評估等信息，鼓勵公眾和社會組織參與和監(jiān)督生態(tài)保護紅線管理。

第二十條【監(jiān)測評估】各級自然資源主管部門結合自然資源調查監(jiān)測評價、國土空間規(guī)劃實施評估，會同相關部門定期開展生態(tài)保護紅線生態(tài)系統(tǒng)格局、質量、功能等監(jiān)測評估，監(jiān)測評估數(shù)據(jù)和成果應及時納入國土空間基礎信息平臺，實時掌握生態(tài)保護紅線動態(tài)變化，實現(xiàn)對重點區(qū)域和重大問題的及時預警和處置。

生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估情況，應及時向社會公開，并作為優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局、安排生態(tài)補償資金的依據(jù)。

第二十一條【督察執(zhí)法】上級自然資源主管部門會同有關部門組織對下級國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護紅線等管控邊界進行監(jiān)督檢查。國家自然資源督察機構加強對生態(tài)保護紅線管理情況的督察，各級自然資源主管部門會同有關部門組織開展生態(tài)保護紅線核查和執(zhí)法。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通報相應層級人民政府，由相關部門依據(jù)職責依法依規(guī)進行處理。

第二十二條【績效考核】國務院自然資源主管部門會同相關部門，結合國土空間規(guī)劃實施對各省（區(qū)、市）生態(tài)保護紅線保護成效進行考核，考核內容主要